Japan’s vaccine diplomacy policy in Southeast Asia in the COVID-19 pandemic

Abstract

The outbreak of the COVID-19 pandemic has caused negative impacts on the economic development, trade, and global health care system. In the context of the consecutive new epidemics with the new strains of the SARS-Cov-2 virus, countries are increasingly aware of the urgent situation of the national COVID-19 vaccination strategy. However, the equality in access to the supplies of the COVID-19 vaccines has not been ensured by the World Health Organization (WHO) as their promise. The fight against the COVID-19 has revealed a marked gap in vaccine access between high-income countries and low-income ones. This leads to low-income countries with insufficient supplies for vaccination programs to have to rely on vaccine aids from other nations. This article synthesizes and analyzes Japan’s COVID-19 vaccine-related activities to assess their role in the vaccine diplomacy policy in Southeast Asia. The authors review how Japan has used the health diplomacy in the past and what the drivers are currently spurring the vaccine diplomacy in Southeast Asia. In addition, this study also evaluates the responses of countries in this region to Japan’s vaccine diplomacy efforts in the context of the COVID-19 pandemic.

MỞ ĐẦU

Bên cạnh những ảnh hưởng sâu rộng đến đời sống, kinh tế của hàng tỷ người trên thế giới, đại dịch COVID-19 cũng làm trầm trọng thêm tình trạng bất bình đẳng xã hội, đẩy hàng triệu người vào cảnh nghèo đói và làm nổi bật thêm sự cạnh tranh chính trị, ngoại giao của các cường quốc tại nhiều quốc gia và khu vực trên thế giới. Nhiều quốc gia đang phát triển gặp nhiều khó khăn với số ca nhiễm liên tục tăng, tỷ lệ người tiêm vắc xin chưa đủ cao để tạo miễn dịch cộng đồng. Đông Nam Á được đánh giá là khá thành công trong việc kiểm soát lây nhiễm dịch bệnh COVID-19 trong giai đoạn đầu nhưng nhiều quốc gia trong khu vực hiện đang đối mặt với làn sóng lây nhiễm thứ 4 với tổng số lượng ca nhiễm được công bố vào 06/09/2021 bởi WHO lên tới gần 42 triệu ca 1 . Trong khi đó, các quốc gia lớn như Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ hay EU,… đã và đang tranh thủ hỗ trợ y tế bằng nhiều phương thức như viện trợ vắc xin, thiết bị y tế, hỗ trợ tài chính… cho các nước có thu nhập trung bình và thấp. Những hành động này được thực hiện thông qua nhiều kênh khác nhau như các tổ chức quốc tế, việc hợp tác đa phương, song phương, tư nhân để kiềm chế sự lây nhiễm cộng đồng và giúp sức các nước vượt qua đại dịch.

Nhật Bản từ lâu đã là đối tác kinh tế được Đông Nam Á tin tưởng và quốc gia này đã hỗ trợ nhiều về mặt sức khoẻ, y tế cho các nước khác trong khu vực. Là một quốc gia có kinh nghiệm và nguồn lực để ứng phó những khủng hoảng sức khoẻ, Nhật Bản đã nhanh chóng phản ứng với đại dịch thông qua các tổ chức quốc tế như WHO, UNICEF hay đóng góp tích cực cho cơ chế COVAX và những mối quan hệ song phương nhằm giúp đỡ các quốc gia tại khu vực Đông Nam Á. Trong bối cảnh đại dịch COVID-19, ngoại giao sức khoẻ truyền thống của Nhật Bản còn được xem là động thái nhằm kiềm chế và giảm bớt sự ảnh hưởng của đối trọng Trung Quốc của họ tại đây. Những hỗ trợ của Nhật Bản cũng được các chuyên gia nhìn nhận như một phương tiện ngoại giao nhằm cải thiện hình ảnh của Nhật Bản và như một phần của sức mạnh mềm để gia tăng ảnh hưởng tại khu vực địa chính trị quan trọng này.

Bài viết này tổng hợp và phân tích chính sách ngoại giao vắc xin COVID-19 của Nhật Bản tại khu vực Đông Nam Á. Các tác giả xem lại cách thức của Nhật Bản đã sử dụng ngoại giao sức khoẻ trong quá khứ ra sao và động lực được thúc đẩy đến chính sách ngoại giao vắc xin tại khu vực Đông Nam Á như thế nào. Bên cạnh đó, bài viết cũng đánh giá những kết quả phản hồi của các quốc gia tại khu vực này trong nỗ lực ngoại giao vắc xin của Nhật Bản trong bối cảnh đại dịch COVID-19.

PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Nghiên cứu trường hợp điển hình được sử dụng làm công cụ để phân tích những động lực, quá trình và kết quả của chính sách ngoại giao vắc xin của Nhật Bản tại khu vực Đông Nam Á. Trong bối cảnh nhiều quốc gia gia tăng ảnh hưởng của mình trong khu vực Đông Nam Á thông qua ngoại giao sức khoẻ, ngoại giao y tế, ngoại giao vắc xin thì trường hợp Nhật Bản sẽ đóng góp tích cực cho những nghiên cứu và nhận định này. Bài nghiên cứu này chú trọng nguồn thông tin dựa trên bảng xếp hạng, chỉ số, thông tin đại chúng, tin tức, văn bản chính phủ bản tiếng Anh được đăng trên các kênh như Bộ Ngoại giao Nhật Bản, Bộ Y tế, Lao động và Phúc lợi Nhật Bản, WHO, UNICEF,... Phân tích nội dung cũng được thực hiện nhằm mô tả chính xác nội dung, cấu trúc, chức năng và ý nghĩa được chú trọng của các văn bản, tài liệu được tìm thấy. Bên cạnh đó, những báo cáo, tin tức, bài nghiên cứu tổng hợp bao gồm thái độ của người dân, cảm xúc và quan điểm về hỗ trợ sức khoẻ của Nhật Bản tại các quốc gia Đông Nam Á cũng sẽ được thu thập và phân tích. Chủ đề ngoại giao vắc xin trong bối cảnh COVID-19 cũng đã được nhiều học giả quan tâm, nghiên cứu nhưng chưa nhiều nên cũng có phần khan hiếm về nguồn thông tin hàn lâm và dữ liệu chính thức, điều này có thể ít nhiều gây tranh cãi.

Để khám phá về ngoại giao vắc xin của Nhật Bản, chúng tôi đã tìm hiểu lịch sử nghiên cứu và những phân tích liên ngành xoay quanh ngoại giao sức khoẻ của Nhật Bản tại khu vực Đông Nam Á. Ở giai đoạn đầu tiên, chúng tôi sử dụng công cụ Google Scholar để tìm kiếm những bài báo hàn lâm liên quan chủ đề này. Từ khoá tiếng Anh được sử dụng xuyên suốt là “health diplomacy”, “vaccine diplomacy” và “Japan”. Kết quả tìm kiếm cho thấy có một số bài báo khoa học đã bàn đến ngoại giao sức khoẻ của Nhật Bản từ lâu thông qua viện trợ y tế, thiết bị, công nghệ, nhân sự, tài chính, thậm chí là vắc xin đã được thực hiện bởi Chính phủ Nhật Bản ở nhiều quốc gia và khu vực trên thế giới. Những bài viết về ngoại giao vắc xin COVID-19 của Nhật không nhiều, chỉ mới xuất hiện trên các phương tiện truyền thông từ tháng 06/2021 trở lại đây trùng hợp với thời gian chính phủ Nhật khởi động ngoại giao vắc xin.

Tuy nhiên, một số bài viết liên quan đến ngoại giao sức khoẻ toàn cầu của Nhật Bản đã được thực hiện bởi các học giả từ trước khi đại dịch bắt đầu cũng là nguồn dữ liệu quan trọng bổ sung nhận định cho bài nghiên cứu này. Riêng đối với khu vực Đông Nam Á, các dữ liệu được tìm thấy thông qua các viện trợ trực tiếp từ Nhật Bản theo mối quan hệ song phương hoặc thông qua các tổ chức quốc tế như cơ chế COVAX cũng củng cố cho những nỗ lực ngoại giao vắc xin của Nhật tại khu vực này và những kết quả phản hồi mà họ nhận được cho đến nay. Ở giai đoạn tiếp theo, chúng tôi đã chọn lọc và phân tích những thông tin được tìm thấy với mục đích bổ sung cho bố cục bài nghiên cứu, đánh giá và thảo luận những kết quả đã được thực hiện.

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

Ngoại giao vắc xin được hiểu là một lĩnh vực đặc thù của ngoại giao y tế đã được nhắc đến trong nghiên cứu của Peter Bourne (1978). Qua đó, ông cho rằng “vai trò của sức khoẻ và thuốc men như là phương tiện để cải thiện mối quan hệ quốc tế” và “những vấn đề nhân đạo cụ thể, đặc biệt là sức khoẻ có thể là nền tảng cơ bản cho việc thiết lập quan hệ thông qua đối thoại và làm cầu nối cho những rào cản ngoại giao” [ 2 , p.121]. Trong những năm gần đây, ngoại giao y tế cũng đã phát triển thành một lĩnh vực nghiên cứu thường được gọi là ngoại giao sức khoẻ toàn cầu và được thúc đẩy bởi “nhận thức ngày càng tăng khi hàng loạt các vấn đề sức khoẻ và những tác động chính trị, xã hội và kinh tế rộng lớn vượt qua những biên giới các quốc gia và đòi hỏi hành động của lực lượng toàn cầu quyết định đến sức khoẻ của người dân ” [ 3 , p.230]. Kickbusch cùng cộng sự cho rằng những thoả thuận về ngoại giao sức khoẻ toàn cầu đạt được thông qua các mối quan hệ đa phương, những liên minh mới hay các mối quan hệ song phương 3 .

Trong nghiên cứu năm 2011, Katz và cộng sự cho rằng ngoại giao sức khoẻ toàn cầu đã bước vào dòng chính với nhiều ý nghĩa khác nhau. Chúng được phân ra thành 3 loại khác nhau về tương tác xoay quanh những vấn đề sức khoẻ quốc tế: (1) ngoại giao lõi là những đàm phán chính thức giữa và trong số những quốc gia; (2) ngoại giao các bên liên quan (multistakeholder diplomacy) là những đàm phán giữa hay trong số những quốc gia và những chủ thể khác, không nhất thiết dự định để dẫn tới những thoả thuận bắt buộc; (3) ngoại giao không chính thức bao gồm những tương tác giữa những chủ thể sức khoẻ công quốc tế và đối tác của họ trong lĩnh vực bao gồm những giới chức của quốc gia chủ nhà, những tổ chức phi chính phủ, những công ty lĩnh vực tư nhân và công chúng [ 4 , p.506-11]. Bài viết được xây dựng dựa trên quan điểm của Peter Hotez về ngoại giao vắc xin. Theo Hotez, ngoại giao vắc xin bao gồm tất cả các phương diện của ngoại giao sức khoẻ toàn cầu dựa trên việc sử dụng, phân phối vắc xin và bao gồm những công việc quan trọng của liên minh Gavi cũng như những nhân tố của WHO, Quỹ Gates và những tổ chức quốc tế quan trọng khác [ 5 , p.2]. Do đó, định nghĩa của Hotez được coi là một định nghĩa khá rộng, bao gồm cả thể chế Nhà nước cũng như các tổ chức đa phương liên quốc gia và tổ chức phi chính phủ và định nghĩa này được xem là cơ sở lý thuyết nền tảng cho bài nghiên cứu này.

Từ ngoại giao sức khoẻ đến ngoại giao vắc xin của Nhật Bản

Chính sách ngoại giao sức khoẻ của Nhật Bản được nhắc đến lần đầu tiên vào năm 2010 và được xem là một phần không thể thiếu trong chiến lược ngoại giao của Nhật Bản nhằm đạt mục tiêu thập kỷ thông qua hiện thực hoá an ninh con người. Nhật Bản đã công bố kế hoạch chi 5 tỷ USD trong 5 năm từ 2011-2015 nhằm hỗ trợ tăng cường hệ thống sức khoẻ của các quốc gia thông qua việc hỗ trợ song phương, những tổ chức đa phương và những mối quan hệ đối tác 6 . Đây là nền tảng để Nhật Bản bắt đầu tiến hành những chiến lược ngoại giao sức khoẻ quan trọng, rộng mở tại những quốc gia, khu vực đối tác cần sự giúp đỡ.

Trong bài báo đăng trên tạp chí The Lancet năm 2013, Thủ tướng Nhật Bản nhận định ngoại giao sức khoẻ đang đứng ở một giai đoạn bước ngoặt và Nhật Bản đã đóng một vai trò quan trọng. Ông bày tỏ mong muốn theo đuổi “phổ cập chăm sóc sức khoẻ toàn dân” (Universal Health Coverage) để giải quyết những thử thách sức khoẻ toàn cầu đang tồn tại và bắt đầu ngay lịch trình nghị sự phát triển sau năm 2015 với mục tiêu: (1) cải thiện sức khoẻ của toàn bộ dân số của các quốc gia; (2) đảm bảo sự cung cấp dịch vụ sức khoẻ đến tất cả mọi người, chuyển từ định hướng theo căn bệnh đến cách tiếp cận lấy người dân làm trung tâm và (3) tạo điều kiện cho các quốc gia nhìn nhận những thử thách của riêng họ và tiến hành những chính sách sức khoẻ nhằm đáp ứng nhu cầu đa dạng với nguồn quỹ hạn chế. Ông cho rằng sức khoẻ toàn cầu chỉ mới ở giai đoạn sớm và cần sự lãnh đạo chính trị mạnh mẽ. Đó là lý do tại sao ông đã cho ra mắt Chiến lược về ngoại giao sức khoẻ toàn cầu vào tháng 05/2013 [ 7 , p.915]. Nhật Bản đã có những mục tiêu nhân văn được nhấn mạnh trong các vấn đề sức khoẻ trên quy mô toàn cầu và những chiến lược rõ ràng nhằm tìm kiếm tiếng nói chung từ các bên liên quan.

Nhật Bản có một vị trí uy tín để đóng góp cho sức khoẻ toàn cầu vì Nhật Bản đã đạt mức độ xã hội mà người dân có sức khoẻ tốt và tuổi thọ cao. Chính phủ quốc gia này cho rằng sức khoẻ là rất quan trọng để đạt được an ninh con người. Bên cạnh đó, họ đã duy trì việc chăm sóc sức khoẻ phổ quát hơn 50 năm và có những lợi thế so sánh trong việc điều trị và hạn chế những căn bệnh lây nhiễm. Chiến lược ngoại giao sức khoẻ toàn cầu của Nhật Bản được đăng trên website của Bộ Ngoại giao cho thấy họ theo đuổi hai tầm nhìn chính: (1) ưu tiên sức khoẻ toàn cầu trong chính sách ngoại giao với kiến thức và chuyên môn của mình; (2) thúc đẩy chăm sóc sức khoẻ toàn dân thông qua hợp tác toàn cầu và hỗ trợ song phương cũng như tận dụng công nghệ 8 . Với những lợi thế như vậy, Nhật Bản không khó để nhận được sự hoan nghênh và chào đón của các quốc gia có hệ thống y tế chưa hoàn chỉnh, hạn chế về tiếp cận công nghệ và trình độ chuyên môn, đặc biệt tại các quốc gia có thu nhập trung bình và thấp.

Từ trước khi ngoại giao sức khoẻ được đưa ra như là một phần không thể tách rời của chính sách đối ngoại, Nhật Bản đã đóng vai trò lãnh đạo mạnh mẽ trong sức khoẻ toàn cầu. Năm 2000, quốc gia này đã giới thiệu những căn bệnh truyền nhiễm như là một chủ đề trong lịch trình nghị sự tại Hội nghị thượng đỉnh G8 tại Kyushu-Okinawa. Sự kiện này được đánh giá là mang tính lịch sử, trở thành sáng kiến của G8 và tạo điều kiện trong việc thành lập Quỹ toàn cầu (Global Fund) vào năm 2002 9 . Kể từ khi Global Fund thành lập năm 2002, Nhật Bản đã đóng góp 2,53 tỷ USD tính đến hết năm 2016, 4,05 tỷ USD tính đến năm 2021 và đứng thứ 5 trong số những nhà viện trợ trên toàn cầu 9 , 10 . Tháng 04 năm 2013, Quỹ công nghệ đổi mới y tế toàn cầu (Global Health Innovative Technology Fund) được thành lập ở Tokyo cũng là một hình mẫu mới trong việc gây quỹ cho những nghiên cứu và phát triển sức khoẻ toàn cầu. Qua đó, Nhật Bản mong muốn công nghệ sẽ có lợi cho sức khoẻ của tất cả mọi người và Chính phủ sẵn sàng làm việc với lĩnh vực tư nhân và giúp đỡ những quốc gia khác để giải quyết những thử thách sức khoẻ toàn cầu, đóng góp cho sự phát triển bền vững của kinh tế thế giới 11 . Hai ví dụ ở trên cho thấy những quyết tâm cũng như sự hào phóng trong chi tiêu liên quan đến sức khoẻ toàn cầu của Nhật Bản.

Trong bối cảnh đại dịch COVID-19 lan rộng trên toàn cầu, tháng 3 năm 2020, Thủ tướng Abe đã công bố rằng Chính phủ Nhật Bản sẽ thông qua việc sử dụng thuốc chống cảm cúm Avigan như là thuốc điều trị bệnh nhân nhiễm COVID-19 và cung cấp cho các quốc gia có nguyện vọng sử dụng hoàn toàn miễn phí. Sau đó, hơn 30 nước đã đề nghị cung cấp Avigan từ Nhật Bản 12 . Từ đầu tháng 06 năm 2021, Nhật Bản đã chuyển 1,2 triệu liều vắc xin đến Đài Loan nhằm thể hiện sự trân trọng và tình hữu nghị cũng như đáp lại những hỗ trợ từ Đài Loan sau thảm hoạ 2011 ở khu vực Đông Bắc Nhật Bản 13 .

Mặc dù tính đến tháng 06/2021, chương trình tiêm chủng vắc xin của Nhật Bản đang diễn ra một cách chậm chạp nhưng họ cho rằng mình có đủ nguồn cung cho nhu cầu sử dụng và đang tìm kiếm để hỗ trợ cho những nỗ lực tiêm chủng toàn cầu. Quốc gia được tiếp nhận hỗ trợ là Việt Nam, Malaysia và các quốc gia trong khu vực Thái Bình Dương 14 . Từ tháng 6/2021, Nhật Bản đã đẩy mạnh hỗ trợ vắc xin thông qua mối quan hệ song phương, đa phương và các tổ chức quốc tế khác như thông qua cơ chế COVAX ở khu vực như Đông Á, châu Phi, Mỹ La Tinh, quần đảo Thái Bình Dương… lên tới 22,76 triệu liều. Qua trang thông tin của Bộ Ngoại giao Nhật Bản, Thủ tướng Suga thông báo dự định của Nhật Bản là sẽ “cung cấp khoảng 30 triệu liều vắc xin được sản xuất ở Nhật Bản, bao gồm thông qua Cơ chế COVAX đến những quốc gia và khu vực khác nhau” 15 . Bên cạnh đó, Nhật Bản cũng đã hỗ trợ tài chính cho cơ chế COVAX lên tới 1 tỷ USD. Với vai trò là đồng tổ chức Hội nghị thượng đỉnh COVAX AMC, Nhật Bản đã kêu gọi những cống hiến từ những nhà viện trợ khác và đã thành công trong việc đảm bảo mức hỗ trợ lên tới 9,6 tỷ USD. Mức đóng góp này cao hơn so với mục tiêu là 8,3 tỷ USD để đảm bảo 1,8 tỷ liều vắc xin tương đương với 30% dân số thế giới sẽ được tiếp cận từ COVAX vào cuối năm 2021. Ngoài ra, họ đã hỗ trợ thông qua chương trình “Last One Mile Support” nhằm cung cấp chuỗi thiết bị lạnh hỗ trợ phân phối vắc xin đến các địa điểm tiêm an toàn tại 59 quốc gia và khu vực với tổng chi phí lên tới 13,7 tỷ Yên (124,5 triệu USD) 15 .

Trong lĩnh vực ngoại giao sức khoẻ, Nhật Bản đã cho thấy vai trò và sự tham gia tích cực của họ trên diễn đàn quốc tế. Từ trước đại dịch, Nhật Bản đã tham gia và đóng vai trò quan trọng với nhiều chương trình đa dạng dựa trên kinh nghiệm và tiềm lực của mình như chương trình “bao phủ chăm sóc sức khoẻ toàn dân”, hỗ trợ song phương, tăng cường nguồn lực con người cho sức khoẻ toàn cầu, hợp tác các đối tác toàn cầu như Quỹ Gates, WHO, World Bank, Global Fund... Trong bối cảnh đại dịch COVID-19, Nhật Bản cho thấy họ có những phản ứng nhanh chóng và những hành động rất cụ thể để giúp các quốc gia ứng phó với các diễn biến phức tạp của đại dịch. Những động thái này là sự tiếp nối những chương trình hành động trước đó mà họ đã thực hiện trong ngoại giao sức khoẻ toàn cầu. Đại dịch COVID-19 đã làm cho bối cảnh ngoại giao sức khoẻ toàn cầu trở nên khác trước và Nhật Bản bước vào một cuộc cạnh tranh ngoại giao vắc xin nhằm cải thiện hình ảnh, mối quan hệ cũng như tầm ảnh hưởng của họ tại các quốc gia và khu vực trên thế giới. Đông Nam Á là khu vực mà Nhật Bản đã triển khai ngoại giao vắc xin của mình một cách tích cực.

Lý do Nhật Bản chọn Đông Nam Á

Các quốc gia thành viên Đông Nam Á và Nhật Bản là những đối tác kinh doanh ngày càng quan trọng với nhau trong nhiều năm vừa qua. Thương mại hai chiều của ASEAN và Nhật Bản đã mở rộng hơn 25.000 tỷ Yên (khoảng 226,5 tỷ USD) trong năm 2018, chiếm 15% tổng thương mại của Nhật. Ở chiều ngược lại, Nhật Bản chiếm 8% tổng giá trị thương mại của các quốc gia Đông Nam Á và là đối tác thương mại lớn thứ hai tại khu vực ASEAN 16 . Năm 2019, thương mại Nhật và ASEAN ở mức 214 tỷ USD, trong đó, các quốc gia thương mại nhiều nhất với Nhật trong khối là Thái Lan, Việt Nam và Indonesia 17 . Trong tuyên bố chung của Hội nghị thượng đỉnh ASEAN - Nhật Bản được tổ chức vào tháng 11/2020, mối quan hệ chiến lược của hai bên đã được nhấn mạnh ở bốn lĩnh vực bao gồm hợp tác hàng hải, sự kết nối, mục tiêu phát triển bền vững Liên Hiệp Quốc 2030 và hợp tác kinh tế và các lĩnh vực khác 18 . Có thể thấy rằng, việc cung cấp những viện trợ vắc xin cho các quốc gia Đông Nam Á từ Nhật Bản là một động thái quan trọng để thắt chặt mối quan hệ chiến lược, hữu nghị, tốt đẹp từ hai phía. Trước COVID-19, nhiều công ty Nhật đã dịch chuyển sản xuất ra khỏi Trung Quốc và điểm đến là các nước Đông Nam Á. Chính vì thế, chính sách này còn tạo nền tảng cho việc hợp tác thương mại, sản xuất, những lĩnh vực khác cũng sẽ được đào sâu và mở rộng trong tương lai.

Về mặt địa chính trị, David Shambaugh cho rằng “Đông Nam Á là khu vực nơi mà các cường quốc gặp nhau” 19 . Đây là nơi các cường quốc sẽ cạnh tranh với nhau trên nhiều phương diện bao gồm những nguồn lực quyền lực mềm, ngoại giao công) để duy trì ảnh hưởng, chiếm trái tim của người dân. Khu vực này cũng đã khởi xướng nhiều diễn đàn và cơ chế hợp tác, trong đó có Hội nghị cấp cao Đông Á (EAS), Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF), Hội nghị quốc phòng – quân sự ASEAN mở rộng (ADMM+) và các cơ chế ASEAN+ nhằm thúc đẩy các cơ chế đối thoại và tham vấn các vấn đề an ninh và chính trị trong khu cực.

Trong bối cảnh Trung Quốc trỗi dậy, Đông Nam Á trở thành địa bàn tranh chấp chiến lược của các nước lớn. Mỹ, Nhật Bản, Ấn Độ hay thậm chí là EU cũng muốn tạo ảnh hưởng tại đây nhằm hạn chế tham vọng của Trung Quốc tại khu vực 20 . Việc duy trì hoà bình, thúc đẩy đối thoại hợp tác giữa khu vực là các đối tác là cực kỳ quan trọng, đặc biệt trong tình hình quan hệ Mỹ - Trung đang căng thẳng và bối cảnh đại dịch COVID. Nhật Bản cũng là thành viên quan trọng trong ASEAN+3, thành viên nắm vai trò điều phối “ngoại giao vắc xin” của Quad tại khu vực Đông Nam Á nên sự quan tâm đặc biệt của Nhật đến khu vực này trong bối cảnh COVID-19 cũng là điều dễ hiểu.

Trung Quốc cũng là một quốc gia đang quyết tâm và tăng cường sử dụng ngoại giao vắc xin tại khu vực Đông Nam Á. Theo thông tin cập nhật trên trang Bridge Beijing, tính đến ngày 13/09/2021, Trung Quốc đã viện trợ 68 triệu liều vắc xin trên toàn cầu, trong đó khu vực châu Á là 47 triệu liều. Các quốc gia Đông Nam Á nhận được viện trợ vắc xin từ phía Trung Quốc là Campuchia (7 triệu liều), Lào (4 triệu liều), Myanmar (4 triệu liều), Việt Nam (3 triệu liều), Philippines (2 triệu liều) 21 . Trung Quốc cho thấy mong muốn của họ tại khu vực Đông Nam Á và tranh thủ lôi kéo các quốc gia thành viên ASEAN. Những quốc gia nhận được viện trợ vắc xin từ phía Trung Quốc chủ yếu là thành viên hoặc ủng hộ cho Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI). Cùng với Nhật, Mỹ cũng đã viện trợ hơn 136 triệu liều vắc xin phòng COVID-19 đến 90 quốc gia. Trong đó, tính đến ngày 15/09/2021, các quốc gia Đông Nam Á cũng nhận được số lượng liều vắc xin phòng COVID-19 đáng kể, trong đó có Philippines (hơn 6 triệu liều), Việt Nam (5 triệu liều), Indonesia (3 triệu liều), Thái Lan (1,5 triệu liều) và Malaysia, Lào, Campuchia (hơn 1 triệu liều mỗi quốc gia) 22 . Việc Nhật Bản hiện diện trong ngoại giao vắc xin với vai trò là quốc gia đối tác chiến lược của khu vực đã làm “chính sách ngoại giao vắc xin” mang tính cạnh tranh mạnh mẽ hơn. Ngoài ra, quốc gia này đại diện cho Quad trong việc điều phối hỗ trợ vắc xin tại Đông Nam Á. Điều này thể hiện mong muốn tăng cường hợp tác của Nhật Bản đa dạng hơn và đồng thời nhằm hạn chế sự ảnh hưởng của Trung Quốc tại khu vực này.

Nhật và Mỹ cũng bày tỏ lo ngại rằng ngoại giao vắc xin của Trung Quốc sẽ giúp đất nước này tăng ảnh hưởng trong khu vực nhiều hơn. Bộ trưởng Bộ ngoại giao Nhật Toshimitsu Motegi đã chia sẻ “rất quan trọng để giữ ASEAN về phía Nhật Bản và Mỹ” [dẫn theo 23 ]. Một vài quốc gia Đông Nam Á như Myanmar, Lào và Campuchia có truyền thống quan hệ mạnh với Trung Quốc thậm chí trước khi đại dịch bắt đầu. Nhật Bản muốn cố tranh thủ mối quan hệ với những quốc gia này trong chuỗi sự kiện liên quan đến Đông Nam Á. Những hỗ trợ trong đại dịch có thể là chìa khoá để chiến thắng lòng tin của các quốc gia Đông Nam Á kể cả trong những vấn đề liên quan đến biển Đông, đặc biệt đối với các quốc gia đang có tăng trưởng kinh tế giảm do đợt bùng dịch thứ 4.

Quá trình triển khai ngoại giao vắc xin của Nhật Bản tại Đông Nam Á trong đại dịch COVID-19 và một số kết quả bước đầu

Quá trình triển khai ngoại giao vắc xin của Nhật Bản tại Đông Nam Á

Nhật Bản đã cung cấp vắc xin AstraZeneca được sản xuất trong nước từ đầu tháng 6/2021 cho các quốc gia tại khu vực Đông Nam Á. Theo thông tin Bộ Ngoại giao Nhật Bản, tính đến ngày 01/09/2021 quốc gia này đã phân phối xấp xỉ 23 triệu liều thông qua mối quan hệ song phương: Việt Nam (3 triệu liều), Indonesia (2 triệu liều), Malaysia, Philippines, Thái Lan (1 triệu liều mỗi quốc gia) (Xem Table 1 ) và thông qua cơ chế COVAX: Campuchia (1 triệu liều), Lào (600.000 liều), Đông Timor (200.000 liều) (Xem Table 2 ) 15 . Ngoài ra, Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản (Japan International Cooperation Agency – JICA) cũng hỗ trợ cơ sở hạ tầng để phân phối vắc xin COVID-19 bao gồm thiết bị chuỗi lạnh (logistics nhiệt độ thấp) cho vận chuyển vắc xin ở các quốc gia đang phát triển và nhân sự bảo trì. Riêng ở Việt Nam, khi sự phát triển vắc xin đang được thực hiện, tổ chức này cũng đóng góp đẩy mạnh việc phát triển và năng lực sản xuất vắc xin trong nước 24 . Nhật Bản đã đẩy mạnh việc chia sẻ liều dựa trên việc sản xuất trong nước, yêu cầu từ cộng đồng quốc tế và tình hình lây nhiễm COVID-19 tại mỗi quốc gia hay khu vực trên thế giới. Qua nhiều cơ chế khác nhau, Nhật Bản mong muốn đảm bảo việc tiếp cận công bằng của mỗi quốc gia đến những vắc xin an toàn, hiệu quả và đảm bảo chất lượng để đạt mục tiêu vượt qua COVID-19 trên quy mô toàn cầu. Việc hỗ trợ vắc xin của Nhật Bản có ý nghĩa quan trọng đối với các quốc gia Đông Nam Á trong bối cảnh khi làn sóng bùng dịch tiếp tục diễn ra tại đây và lượng vắc xin được sản xuất, được giao vẫn còn hạn chế so với nhu cầu thực tế.

Nhằm kiểm soát tốt hơn nguồn bệnh từ nước ngoài, Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản JICA đã tiến hành chương trình hợp tác với Tổ chức Di trú Quốc tế (IOM) nhằm ngăn chặn sự lây nhiễm và tăng cường vệ sinh dịch tễ tại các cửa khẩu. Thông qua chương trình hỗ trợ trị giá 20 triệu Yên (182.000 USD), JICA giúp đỡ huấn luyện và cải thiện khả năng của các công chức tại cửa khẩu Việt Nam trong việc kiểm soát dịch bệnh và cung cấp thiết bị bảo hộ cần thiết. Ngoài ra, theo đề nghị của Viện vệ sinh dịch tễ quốc gia Việt Nam vào cuối tháng 07/2021, JICA sẽ cung cấp 1600 hộp lạnh để bảo quản vắc xin COVID-19 cho Việt Nam, phục vụ việc vận chuyển các vắc xin đến nơi tiêm chủng an toàn và đảm bảo chất lượng, hỗ trợ hoàn thành chương trình tiêm chủng trong cả nước của Việt Nam 25 . Vận tải và kho lạnh có thể được xem là điểm yếu của một số quốc gia Đông Nam Á vì thiếu cơ sở hạ tầng phù hợp và những khoảng cách về địa lý giữa địa điểm lưu trữ và điểm tiêm chủng chính vì thế chương trình “Last One Mile Support” của Nhật Bản kết hợp với UNICEF đã giúp cho nhiều quốc gia trong việc phân phối hiệu quả vắc xin. Chương trình này được thực hiện tại 59 quốc gia và khu vực trên toàn thế giới với số tiền đã được hỗ trợ lên tới 13,7 tỷ Yên (khoảng 124,5 triệu USD). Riêng tại Đông Nam Á, 10/11 quốc gia đã nhận được hỗ trợ này (trừ Singapore) với tổng giá trị hỗ trợ lên đến 2 tỷ Yên (hơn 18 triệu USD) 15 . Có thể nói rằng, Đông Nam Á là một trong những khu vực được Nhật Bản quan tâm hỗ trợ đặc biệt trong đại dịch COVID-19. Những động thái này của Nhật Bản được đánh giá cao vì mang tính chất thiết thực và chú trọng vào hiệu quả thực tế hơn là sự cạnh tranh về con số vắc xin viện trợ giữa các quốc gia với nhau.

Ngày 14/09/2021, Nhật Bản cũng thông báo viện trợ thêm 1,3 triệu vắc xin để hỗ trợ chống dịch cho một số nước. Trong đó, các quốc gia nhận được sự hỗ trợ bao gồm Việt Nam, Đài Loan, Thái Lan, Brunei. Tính đến ngày 14/09, riêng Việt Nam nhận được tổng cộng 3,58 triệu liều vắc xin hỗ trợ từ Nhật Bản 26 , 27 . Những số liệu cập nhật liều vắc xin hỗ trợ từ Nhật Bản cho các nước trong khu vực tăng chứng tỏ vai trò quan trọng của Đông Nam Á đối với quốc gia này. Hàng chục triệu liệu liều vắc xin được chuyển đến đây rõ ràng đã làm giảm gánh nặng rất nhiều cho các quốc gia đang phải đối mặt với số lượng ca nhiễm tăng vọt.

Table 1 Số lượng liều vắc xin sản xuất ở Nhật đã được viện trợ cho các quốc gia Đông Nam Á 15

Table 2 Số lượng liều vắc xin viện trợ cho Đông Nam Á thông qua cơ chế COVAX 15

Một số kết quả bước đầu

Theo báo cáo khảo sát “The State of Southeast Asia 2021” của viện nghiên cứu ISEAS ở Singapore, Trung Quốc được xem là cung cấp nhiều viện trợ nhất đến khu vực Đông Nam Á trong đại dịch với chỉ số chung 44,2% phản hồi nghiêng về quốc gia này, theo sau đó là Nhật Bản với 18,2% và EU là 10,3%. Các chỉ số này khác biệt nhau tại từng quốc gia: Brunei, Thái Lan và Malaysia chọn Trung Quốc; Myanmar chọn Nhật Bản; Việt Nam chọn Mỹ và Nhật Bản; trong khi đó, Indonesia, Campuchia và Philippines chọn EU. Mặc dù vậy, Nhật Bản vẫn tiếp tục là cường quốc được tin tưởng nhiều nhất ở khu vực vào năm 2021 với 67,1% các phản hồi chọn lựa, theo sau đó là EU, Mỹ, Ấn Độ và Trung Quốc. Không chỉ tiếp tục dẫn đầu, mức độ tin tưởng dành cho Nhật Bản thông qua khảo sát tăng thêm 5,9% so với năm 2020 bất kể việc kiểm soát dịch trong nước của họ chưa thực sự tốt 28 . Những chỉ số đánh giá phản hồi này cho thấy, Nhật Bản được tin tưởng và hưởng ứng với những hỗ trợ liên quan đến vắc xin của họ tại khu vực Đông Nam Á. Sự tin tưởng vào Nhật Bản có thể đã được xây dựng trên nền tảng những hỗ trợ mà Nhật đã thực hiện từ trước đó trong chính sách ngoại giao sức khoẻ toàn cầu.

Một chỉ số khác có thể được dùng để đánh giá kết quả mà Nhật Bản nhận được trong ngoại giao vắc xin là chỉ số quyền lực mềm (Global Soft Power Index 2021). Đây là chỉ số được thực hiện bởi tổ chức Brandfinance với 11 tiêu chí khác nhau, trong đó có tiêu chí bổ sung là phản hồi liên quan đến đại dịch COVID-19. Qua đó, Nhật Bản tăng 4 bậc so với năm 2020, đạt 60,2 điểm, đứng ở vị trí số 2 về sức mạnh mềm toàn cầu sau Đức. Đáng chú ý, ở chỉ số phản hồi tốt liên quan đến COVID-19, quốc gia này đạt 5,8 điểm, đứng thứ 2 sau New Zealand với 5,9 điểm 29 . Khi COVID-19 bùng nổ, không quốc gia nào là không chịu ảnh hưởng bởi những xáo trộn do đại dịch gây ra, chính vì vậy, những phản hồi đến đại dịch COVID-19 cũng là tiêu chí quan trọng để đánh giá sức mạnh mềm của một quốc gia. Chúng bao gồm việc các quốc gia ứng phó với đại dịch như thế nào, những nỗ lực để duy trì nền kinh tế, bảo vệ sức khoẻ và đời sống người dân cũng như hợp tác quốc tế và cung cấp những viện trợ y tế, tài chính, vắc xin trong đại dịch đã được thực hiện ra sao. Thông qua đó, có thể thấy rằng những nỗ lực trong ngoại giao vắc xin của Nhật Bản phần nào cho thấy được kết quả tốt.

THẢO LUẬN

Thật sự rất khó để nói rằng những viện trợ vắc xin của Nhật Bản tại khu vực Đông Nam Á nằm ngoài những tính toán liên quan đến kinh tế chính trị và những lợi ích mà họ quan tâm. Có thể thấy rằng những chính sách ngoại giao sức khoẻ toàn cầu của Nhật Bản đã đóng góp hết sức tích cực cho việc cải thiện hệ thống sức khoẻ ở nhiều quốc gia có thu nhập trung bình và thấp. Nhiều quốc gia Đông Nam Á cũng đã được hưởng lợi từ chính sách này của Nhật Bản. Đại dịch COVID-19 đã làm nổi bật sự cạnh tranh chính trị - ngoại giao của các cường quốc tại khu vực này và nhiều chuyên gia cũng đã nhận định đây là bước đi nhằm kiềm chế Trung Quốc trong việc tranh giành ảnh hưởng tại khu vực. Mặc dù vậy, chính sách ngoại giao vắc xin của Nhật Bản cũng được đón nhận mạnh như là một hành động đóng góp vì cộng đồng và mục tiêu an ninh con người toàn cầu. Ngoại giao vắc xin Nhật Bản tại Đông Nam Á đơn thuần vì mục tiêu sức khoẻ hay có kèm theo những tính toán chiến lược dựa trên lợi ích quốc gia của họ là một chủ đề có thể gây tranh cãi.

Không chỉ riêng Nhật Bản, nhiều quốc gia khác cũng tham gia vào ngoại giao vắc xin như Mỹ, Trung Quốc, EU, Ấn Độ… Trung Quốc dù có số lượng viện trợ vắc xin khá lớn cho các quốc gia và khu vực trên thế giới, trong đó Đông Nam Á ít nhiều nhận được sự ưu tiên nhưng ngoại giao vắc xin của quốc gia này cũng bị chỉ trích khá nhiều vì tiêu chí chọn lựa các quốc gia ủng hộ hoặc là thành viên cho Sáng kiến BRI của họ. Ngoài ra, những yếu tố bắt buộc kèm theo trong quá trình viện trợ vắc xin từ Trung Quốc cũng nhận lại nhiều bình luận tiêu cực. Liệu rằng những viện trợ vắc xin hay y tế trong bối cảnh đại dịch COVID-19 của Nhật Bản có kèm theo những điều khoản bắt buộc nào như Trung Quốc thực hiện hay không? Dù không có dữ liệu chứng minh những điều kiện đính kèm trong quá trình ngoại giao vắc xin Nhật Bản nhưng có thể đây cũng là một đề tài sẽ được quan tâm thảo luận.

Theo nhận định của Rocky Swift được dẫn trên Reuters liên quan đến ngoại giao vắc xin của Nhật Bản, nước này chỉ viện trợ vắc xin AstraZeneca cho các quốc gia khác trong khi nguồn sử dụng trong nước chủ yếu dựa vào nhập khẩu của Pfizer hay Moderna [dẫn theo 30 ]. Điều này có thể dấy lên tranh luận rằng Nhật Bản chọn cho đi những liều vắc xin ít chất lượng hơn dù được sản xuất trong nước. Tuy nhiên, đây là một nhận định thiếu tính khoa học và khá chủ quan. Một thực tế cần nhìn nhận là Nhật Bản là một quốc gia đang già hoá nhanh chóng với độ tuổi trung bình năm 2020 là 48,4 tuổi và có đến 28,4% người dân trên 65 tuổi 31 , 32 . Chính vì thế, họ cũng cần nhập khẩu một lượng vắc xin phù hợp cho nhu cầu của số đông người lớn tuổi sử dụng trong nước. Có lẽ hơi thiếu công bằng khi nhìn nhận lượng vắc xin của Nhật Bản đã viện trợ đến các quốc gia chỉ là cho đi những lượng vắc xin họ không mong muốn sử dụng trong nước.

KẾT LUẬN

Ngoại giao sức khoẻ toàn cầu của Nhật Bản đã được thực hiện trong nhiều năm tại nhiều quốc gia và khu vực trên thế giới thông qua cơ chế đa phương, song phương, tư nhân và các tổ chức quốc tế khác nhau. Rõ ràng, những chương trình nhằm thúc đẩy sức khoẻ phổ quát toàn cầu của Nhật Bản, hỗ trợ kỹ thuật trong chăm sóc sức khoẻ, hợp tác với Liên minh vắc xin Gavi, Quỹ Global Fund… đã nhận được phản hồi tích cực trong đa số cộng đồng quốc tế. Trong bối cảnh đại dịch COVID-19 lan rộng, Nhật Bản tranh thủ hỗ trợ cho cộng đồng quốc tế dù chương trình tiêm chủng trong nước không thực sự thành công so với các quốc gia phát triển khác. Đây có thể là một phần chiến lược của Nhật Bản trong việc gia tăng sức mạnh mềm, gia tăng ảnh hưởng, lòng tin hay làm “thương hiệu quốc gia” của mình tại các quốc gia khác, đặc biệt tại khu vực Đông Nam Á.

Chiến lược này cũng được đánh giá là nhằm hạn chế sự xích lại gần Trung Quốc đến các quốc gia tại khu vực Đông Nam Á. Ngoại giao sức khoẻ với trọng tâm con người và nhân văn càng được xem là gắn với chính trị nhiều hơn, nhất là trong bối cảnh Trung Quốc viện trợ vắc xin có điều kiện tại một số quốc gia. Nhật Bản đóng vai trò tiên phong trong ngoại giao vắc xin ở khu vực không chỉ thông qua mối quan hệ song phương với các nước mà còn đại diện cho những hỗ trợ riêng từ Quad khi Ấn Độ phải dành thời gian chống dịch trong nước trước làn sóng biến thể Delta. Sự quan tâm đặc biệt của các cường quốc như Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản tại đây cũng được thể hiện qua các chuyến thăm cấp cao của các lãnh đạo và “quà đính kèm” là vắc xin cũng như thiết bị y tế.

Khu vực Đông Nam Á là đối tác kinh tế quan trọng cho các cường quốc như Mỹ, Trung Quốc hay Nhật Bản, EU. Việc duy trì những hỗ trợ y tế tại khu vực giúp các quốc gia hạn chế sự lây nhiễm cũng như việc tiến hành lại những hoạt động sản xuất cũng sẽ đảm bảo sự đàn hồi của chuỗi cung ứng, đảm bảo mục tiêu kinh tế của Nhật Bản. Ngoại giao vắc xin kịp thời sẽ không chỉ hạn chế tối đa những rủi ro liên quan tới hoạt động sản xuất mà còn là nền tảng vững chắc dẫn đến việc thắt chặt mối quan hệ kinh tế với nhau trong tương lai. Nhật Bản đã cho thấy sự quan tâm đặc biệt đến khu vực Đông Nam Á và nhận được sự ủng hộ lớn, đánh giá cao và lòng tin từ các quốc gia trong ngoại giao vắc xin.

Đại dịch COVID-19 đã gây ra thiệt hại nặng nề ở tất cả các quốc gia trên toàn cầu và làm cho các cường quốc quan tâm nhiều hơn đến ngoại giao sức khoẻ hay ngoại giao vắc xin. Trong bối cảnh toàn cầu hoá và sự phụ thuộc lẫn nhau chặt chẽ, vấn đề hỗ trợ y tế cho những quốc gia đang phát triển và hạn chế về y tế là một điều cực kỳ cần thiết vì lợi ích chung cho cả hệ thống quan hệ quốc tế. hững viện trợ này nên được nhìn nhận tích cực trong việc giúp thế giới vượt qua khủng hoảng sức khoẻ. Vì Nhật Bản đã và đang là đối tác được tin tưởng nhất ở các quốc gia Đông Nam Á và có mối quan hệ chiến lược trên nhiều mặt nên ngoại giao vắc xin trong bối cảnh COVID-19 sẽ càng củng cố thêm mối quan hệ tốt đẹp này.

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

ASEAN: Association of South East Asian Nations: Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á

ADMM+: ASEAN Defence Minister’s Meeting Plus: Hội nghị bộ trưởng Quốc phòng ASEAN mở rộng

ARF: ASEAN Regional Forum: Hội nghị (an ninh) khu vực Đông Nam Á

BRI: Belt and Road Initiative: Sáng kiến Vành đai và Con đường

COVAX: Covid-19 Vaccines Global Access: Tiếp cận Toàn cầu Vắc-xin COVID-19

COVAX AMC: COVAX Advance Market Commitmen: Cam kết Thị trường Trước của cơ chế COVAX

EAS: East Asia Summit: Hội nghị thượng đỉnh Đông Á

EU: European Union: Liên minh châu Âu

IOM: International Organization for Migration: Tổ chức di dân quốc tế

ISEAS-Yusof Ishak Institute: Institute of Southeast Asian Studies: Viện Nghiên cứu Đông Nam Á ở Singapore

JICA: Japan International Cooperation Agency: Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản

Quad: Quadrilateral Security Dialogue: Đối thoại an ninh bốn bên

UNICEF: United Nations International Children’s Emergency Fund: Quỹ Nhi đồng Liên Hiệp Quốc

WHO: World Health Organization: Tổ chức Y tế thế giới

XUNG ĐỘT LỢI ÍCH

ản thảo này không có xung đột lợi ích

ĐÓNG GÓP CỦA TÁC GIẢ

- Tác giả Nguyễn Thành Trung: đưa lên ý tưởng, lập luận chính trong bài, đề cương phác thảo, và chỉnh sửa hiệu đính bản thảo.

- Tác giả Lê Nguyên Dona: viết bản thảo chính dựa trên đề cương và các khuyến nghị, và chỉnh sửa lại bản thảo sau khi có góp ý từ tác giả Nguyễn Thành Trung.