ASEAN’s responsibilities towards regional peace and security under the light of international law

Abstract

After more than 50 years of existence and development, the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) has established itself as one of the significant players in the international community. This oldest as well as biggest international organization was believed to be the 5th most substantial economy in the world in 2020. Apart from contributing to the economic development of the region, ASEAN has also paid great attention to its political goals, one of which is to maintain and enhance peace, security and stability in the Southeast Asian region. With respect to this function, ASEAN has been excoriated for its ineffective performance and indolent reactions to regional precarious situations such as the Myanmar's Rohingya crisis and the chronic disputes in the East Sea. Hence, most criticisms called for a more compelling and active ASEAN in order to fulfill its role as a guardian of regional peace and security. Simon Chesterman, Dean of the Faculty of Law, National University of Singapore, posed a question: ``does ASEAN exist?'' In order to answer to such a broad question, this paper analyse the legal personality of ASEAN under the light of international law, which confirms the independence of ASEAN from member states as an actor of international system. Next, the paper examine the legal powers of ASEAN used to respond to regional security related issues. Finally, the paper establishes that ASEAN has legal obligation to settle any disputes that affect the peace and security of the region.

ĐẶT VẤN ĐỀ

Năm 2020 đánh dấu cột mốc 53 năm hình thành và phát triển của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN). Đây là tổ chức quốc tế lâu đời và lớn nhất tại khu vực này với tất cả 10 nước thành viên, bao gồm Brunei, Campuchia, Indonesia, Lào, Malaysia, Myanmar, Philippines, Singapore, Thái Lan và Việt Nam. Đến năm 2020, theo dự báo của Diễn đàn kinh tế thế giới (WEF), ASEAN rất có thể sẽ trở thành nền kinh tế lớn thứ 5 toàn cầu 1 . Bên cạnh các mục tiêu phát triển về kinh tế, ASEAN còn là một tổ chức chính trị quan trọng tại khu vực với tham vọng giữ gìn nền hoà bình và an ninh Đông Nam Á 2 . Tuy nhiên, với vai trò này ASEAN đang hứng chịu nhiều chỉ trích, đặc biệt là khi đề cập vấn đề nổi bật tại khu vực là các tranh chấp ở biển Đông.

Đối với vấn đề tranh chấp dai dẳng và ngày càng phức tạp tại Biển Đông, đa số các nhà bình luận cho rằng ASEAN đã không hoạt động hiệu quả khi sự đoàn kết nội bộ bị lung lay. Rizal Sukma – giám đốc điều hành Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế (CSIS) Indonesia- cho rằng việc không đưa ra được một Thông cáo chung tại Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao lần thứ 45 của ASEAN là dấu hiệu cho thấy những bất đồng của các nước thành viên về vấn đề Biển Đông 3 . Sự thiếu đoàn kết nội bộ thể hiện ở chỗ các quốc gia thành viên ASEAN chấp nhận các cuộc gặp mặt và đối thoại song phương một cách riêng lẻ với Trung Quốc, điển hình là Campuchia, lựa chọn duy trì quan hệ với Trung Quốc vì lo sợ bất lợi đối với cá nhân quốc gia hơn là sự thống nhất chung của toàn khối ASEAN [ 4 , tr. 34-39]. Đáng thất vọng nhất đó là việc ASEAN đã không đưa ra được một tuyên bố chung về Phán quyết của Toà trọng tài quốc tế trong vụ kiện giữa Philippines và Trung Quốc 5 .

Từ những thực tế trên cho thấy sự thụ động, phân tán và thiếu hiệu quả của ASEAN trong việc đối phó với các vấn đề an ninh của khu vực. Thậm chí, Simon Chesterman, Trưởng Khoa Luật đại học quốc gia Singapore, đã đặt câu hỏi: “ASEAN có tồn tại hay không?” [ 6 , tr.83]. Để trả lời câu hỏi khá bao quát này, bài viết sẽ xem xét tư cách pháp lý của ASEAN trong hệ thống pháp luật quốc tế. Đây là cơ sở để khẳng định sự tồn tại như một chủ thể độc lập của ASEAN so với các quốc gia thành viên. Sau đó, bài viết sẽ xác định quyền năng pháp lý của ASEAN đối với an ninh khu vực để chứng minh rằng trước luật pháp quốc tế ASEAN có trách nhiệm trong việc giải quyết các xung đột trong khu vực.

TƯ CÁCH PHÁP LÝ CỦA ASEAN

Lý thuyết về Tư cách pháp lý của Tổ chức quốc tế

Tư cách pháp lý quốc tế của một tổ chức quốc tế là điều kiện tiên quyết làm phát sinh quyền và nghĩa vụ của tổ chức quốc tế (tách biệt so với quyền và nghĩa vụ của các thành viên), và đi kèm theo đó còn là quyền được khởi kiện các chủ thể khác hoặc bị khởi kiện ra các toà án quốc tế 7 . Đặc biệt theo điều 2 của Dự thảo về Trách nhiệm pháp lý của Tổ chức quốc tế năm 2011 (2011 Draft Articles on the Responsibilities of International Organizations, viết tắt DARIO 2011), một tổ chức quốc tế muốn tồn tại độc lập trong hệ thống pháp luật quốc tế cần phải làm rõ tư cách pháp lý này.

Việc xác định tư cách pháp lý của một tổ chức quốc tế chưa bao giờ là một điều dễ dàng. Các học giả hiện tại cũng đưa ra nhiều học thuyết khác nhau để giúp chứng minh sự tồn tại của yếu tố luật học này của các tổ chức quốc tế 8 , 9 , 10 .

Hiện nay tạm thời có 2 lý thuyết nổi bật bàn về vấn đề này, tuy nhiên, có thể nói nội hàm của 2 học thuyết này là đối nghịch lẫn nhau. Học thuyết đầu tiên nhấn mạnh về ý chí của các quốc gia khi thành lập các tổ chức quốc tế (‘Will theory’). Học thuyết này cho rằng việc xác định tư cách pháp lý của một tổ chức quốc tế phải dựa trên việc các quốc gia sáng lập có muốn cấp tư cách pháp lý cho tổ chức quốc tế này hay không. Ý chí này phải được thể hiện rõ ràng bằng hình thức một điều khoản trong các hiệp ước thành lập. Ví dụ như tổ chức Liên minh Châu Âu (EU) được các quốc gia thành lập trao cho tư cách pháp lý tại điều 46 Hiệp ước Lisbon. Hay có thể tìm thấy điều khoản tương tự khẳng định về tư cách pháp lý của Ngân hàng thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) trong các hiến chương thành lập nên các tổ chức này. Điều này nhấn mạnh tầm quan trọng của chủ quyền và vai trò chủ động của các quốc gia [ 7 , tr.53].

Học thuyết thứ hai coi trọng chức năng của các tổ chức quốc tế. Một trong các học giả ủng hộ mạnh mẽ cho học thuyết này là Finn Seyerster. Vị luật sư người Na Uy này nhấn mạnh vào cái mà ông gọi là “organizationhood” (tạm dịch: cương vị một tổ chức), có tính chất tương tự như “statehood” (tạm dịch: cương vị quốc gia) [ 11 , tr.21]. Để xác định tư cách pháp lý quốc tế của một tổ chức quốc tế cần căn cứ vào các hành vi và hoạt động của tổ chức này. Một trong các khía cạnh để xem xét đó là khi các tổ chức quốc tế có các hành vi mang tính chất riêng, độc lập với các thành viên của nó, ví dụ như là đưa ra các nghị quyết mang tính chất bắt buộc đối với các thành viên thì nó có thể được hiểu là đã sở hữu tư cách pháp lý quốc tế [ 12 , tr.47]. Học thuyết này rất hữu ích và quan trọng trong việc trả lời về tư cách pháp lý quốc tế của các tổ chức mà trong các hiệp ước thành lập hay hiến chương của nó không đề cập đến điều này. Điển hình là trong Hiến chương Liên hiệp quốc không hề nhắc đến việc tổ chức này có tư cách pháp lý hay không. Tuy nhiên, trong ý kiến tư vấn pháp lý của mình ở vụ việc Trách nhiệm bồi thường của Liên hiệp quốc, Toà án công lý quốc tế (ICJ) đã khẳng định tư cách pháp lý của Liên hiệp quốc như sau:

“Theo ý kiến của Toà, Tổ chức (Liên hiệp quốc) đã được trù định cho việc thực hiện và thụ hưởng, và trên thực tế đã đang thực hiện và thụ hưởng các chức năng và quyền mà chỉ có thể được lý giải trên cơ sở của việc sở hữu […] tư cách pháp lý quốc tế và năng lực để có thể hoạt động trong lĩnh vực quốc tế. Hiện tại đây là loại hình tối cao của tổ chức quốc tế, và nó không thể nào thực hiện các ý định của các nhà sáng lập nếu như nó không sở hữu tư cách pháp lý quốc tế. Cần phải nhận thức rằng các thành viên của nó bằng việc giao phó những chức năng nhất định và với các nhiệm vụ và trách nhiệm kèm theo đã trao cho nó các quyền năng cần thiết để thực hiện hiệu quả các nhiệm vụ này… Từ đó, Toà đi đến kết luận rằng Tổ chức quốc tế này [UN] là một chủ thể quốc tế ”.[ 13 , tr. 9]

Trên một phương diện nhất định, có thể suy luận rằng ICJ đã đưa ra kết luận của mình về tư cách pháp lý quốc tế của Liên hiệp quốc dựa trên các lập luận của học thuyết chức năng.

Tư cách pháp lý quốc tế của ASEAN

Dù căn cứ vào bất kỳ học thuyết nào nói trên, hoàn toàn có thể chứng minh được tư cách pháp lý quốc tế của tổ chức ASEAN từ khi tổ chức này cho ra đời bản Hiến chương của mình vào năm 2008.

Thứ nhất, các quốc gia thành viên ASEAN thể hiện rất rõ quyết tâm trao cho ASEAN một tư cách pháp lý quốc tế. Xuất phát điểm từ Chương trình hành động Viên Chăn năm 2005, các quốc gia thành viên ASEAN đã lên kế hoạch cho việc soạn thảo một hiến chương đóng vai trò là khung pháp lý cho tất cả các hoạt động của ASEAN 14 . Trong hội nghị thượng đỉnh ASEAN lần thứ 11 tại Kuala Lumpur năm 2005, các quốc gia thành viên đã ký kết Tuyên bố thành lập Hiến chương ASEAN. Trong đó, tại điểm số 5 có ghi rằng “Hiến chương ASEAN sẽ trao cho ASEAN tư cách pháp lý quốc tế” 15 . ASEAN cũng hình thành Nhóm các cá nhân suất xắc (Eminent Person Group – EPG) bao gồm 10 người đại diện cho 10 quốc gia thành viên với công việc là đưa ra các đề xuất cho việc soạn thảo Hiến Chương 16 . Năm 2006, theo báo cáo của EPG, ASEAN cần phải có một tư cách pháp lý để bộ máy của Tổ chức được hoạt động hiệu quả và đáp ứng được những mục tiêu mới và vai trò mới của ASEAN 17 . Tiếp đến, tại hội nghị thượng đỉnh ASEAN lần thứ 12 vào năm 2007, ASEAN thành lập Lực lượng giải quyết công việc cấp cao (High Level Task Force – HLTF) để soạn thảo ra một bản Hiến chương hoàn chỉnh dựa trên những khuyến nghị từ báo cáo của EPG 18 . Cuối cùng, Hiến chương của ASEAN đã được các quốc gia thành viên ký kết vào Hội nghị thượng đỉnh ASEAN lần thứ 13 vào tháng 11 năm 2007. Đến tháng 12 năm 2008, Hiến chương bắt đầu có hiệu lực pháp lý. Theo điều 3 của Hiến chương, ASEAN là một tổ chức liên chính phủ có tư cách pháp lý. Sau đó, có thể khẳng định không có một tranh cãi trong việc xác lập tư cách pháp lý quốc tế của ASEAN giữa các thành viên của tổ chức này. Tất cả các văn bản chính thức của ASEAN đều chào mừng sự kiện Hiến chương ra đời và khẳng định lại tư cách pháp lý của ASEAN.

Thứ hai, ASEAN có một cấu trúc tổ chức rõ ràng với các chức năng chuyên biệt, độc lập với các quốc gia thành viên. Hay nói rõ hơn, ASEAN có một bộ máy với các cơ quan cụ thể thực hiện các nhiệm vụ của tổ chức và ra quyết định lên các thành viên. Đầu tiên phải kể đến là Hội nghị thượng đỉnh ASEAN (ASEAN Summit), đây là cơ quan quyết định chính sách tối cao của cả tổ chức. Kế đến, ASEAN còn có các cơ quan điều phối thực hiện các quyết định của Hội nghị thượng đỉnh ASEAN bao gồm Hội đồng điều phối ASEAN (ASEAN Coordinating Council); Các hội đồng của Cộng đồng An ninh-chính trị, Cộng đồng kinh tế, Cộng đồng Văn hoá-Xã hội; Uỷ ban các đại diện thường trực (Committee of Permanent Representatives to ASEAN); và Tổng thư ký ASEAN cũng như ban thư ký ASEAN. Cuối cùng, căn cứ theo điều 5 của Hiến chương, 10 quốc gia thành viên có trách nhiệm phải thực hiện tất cả các nghĩa vụ do Tổ chức đưa ra. Đặc biệt, các trường hợp vi phạm và không tuân thủ các nghĩa vụ nói trên, sẽ được đưa ra trước Hội nghị thượng đỉnh ASEAN quyết định [ 2 , p.14].

Thứ ba, ASEAN có các năng lực hành vi đối ngoại thể hiện tư cách pháp lý quốc tế trong hệ thống pháp luật quốc tế. Các hoạt động đối ngoại của ASEAN đã được nêu ra trong các văn bản quan trọng trước đây, bao gồm Tuyên bố Bangkok 1967, Tuyên bố hoà hợp Bali 1976, Hiệp ước Thân thiện và hợp tác Đông Nam Á 1976 và Thoả thuận khung về Tăng cường hợp tác kinh tế của ASEAN 1992. Tuy nhiên, phải đến khi có Hiến chương ASEAN năm 2008, thì các hoạt động đối ngoại này được pháp lý hoá với những điều khoản cụ thể. Chương XII của Hiến chương quy định về hoạt động đối ngoại của ASEAN. Trong đó, theo điều 41 của Hiến chương, ASEAN có khả năng tham gia ký kết các hiệp ước quốc tế với các chủ thế khác của Luật quốc tế. Quan trọng hơn, vào năm 2011, ASEAN cũng đã thông qua Quy định về thủ tục ký kết các Hiệp ước quốc tế bởi ASEAN 19 cụ thể hoá thẩm quyền ký kết hiệp ước quốc tế của ASEAN. Tại quy định số 2 có nêu rõ: “[…] các hiệp ước quốc tế [ký kết] bởi ASEAN […] có nghĩa là các thoả thuận bằng văn bản, bất chấp tên gọi là gì, được điều chỉnh bởi luật quốc tế tạo ra quyền và nghĩa vụ cho ASEAN như là một thực thể độc lập với các quốc gia thành viên”.[ 19 , p.1]

Trên thực tế, từ sau khi thông qua Hiến chương ASEAN vào năm 2008, có hai văn kiện pháp lý quan trọng nhấn mạnh tư cách pháp lý này của tổ chức các nước Đông Nam Á. Đó là Hiệp ước về đặc quyền và quyền miễn trừ của Tổ chức giữa các thành viên 20 và Hiệp ước về việc đặt trụ sở tại Indonesia và quyền miễn trừ cho ban thư ký của ASEAN giữa Indonesia và ASEAN 21 . Các hiệp ước quốc tế này đều khẳng định tư cách pháp lý của ASEAN như một chủ thể độc lập của luật quốc tế. Ngoài ra, các hiệp ước này còn công nhận quyền miễn trừ cho Tổng thư ký ASEAN và các viên chức của tổ chức này. Hơn hết các hiệp ước còn cho phép ASEAN tham gia vào các hoạt động pháp lý theo luật quốc gia. Các hoạt động này bao gồm ký kết hợp đồng, sở hữu động sản và bất động sản cùng với việc tham gia vào hoạt động tranh tụng trước toà [ 20 , p.4]. Ngoài ra, Tổng thư ký ASEAN sẽ đại diện cho tổ chức trong các hoạt động này. Việc ký kết hiệp ước với một chủ thể khác của luật quốc tế (Indonesia) và cho phép các viên chức của tổ chức hưởng thụ các đặc quyền và miễn trừ đã nhấn mạnh tư cách pháp lý của ASEAN.

ASEAN cũng có các hoạt động đối ngoại quan trọng với các bên thứ ba. Một ví dụ điển hình là việc Mỹ gửi đại sứ của mình tại tổ chức này 22 . Hay, Tổng thư ký ASEAN, đại diện cho tổ chức này, ký kết các văn bản ghi nhớ về hợp tác giữa ASEAN và Liên hiệp quốc (UN) 23 . Ngoài ra, ASEAN còn có các hợp tác với các tổ chức quốc tế khác như Tổ chức Lao động quốc tế (ILO), Tổ chức hợp tác Thượng Hải (SCO) hay Tổ chức giáo dục, khoa học và văn hoá Liên hiệp quốc (UNESCO) 24 .

Như vậy có thể khẳng định ASEAN là một chủ thể của hệ thống pháp luật quốc tế, tồn tại một cách độc lập với các quốc gia thành viên của nó. Bên cạnh tư cách pháp lý này, ASEAN còn có các trách nhiệm của mình, mà nếu không thực hiện sẽ dẫn đến các hệ pháp pháp lý tương ứng. Phần tiếp theo của bài viết sẽ phân tích trách nhiệm gìn giữ an ninh khu vực của ASEAN.

TRÁCH NHIỆM GÌN GIỮ AN NINH HOÀ BÌNH KHU VỰC ASEAN

Không khó để khẳng định rằng việc giữ gìn hoà bình và an ninh khu vực là một trong những nhiệm vụ trọng tâm hàng đầu của ASEAN. Nó trước hết được khẳng định trong chính Hiến chương của tổ chức này, cụ thể là trong lời nói đầu, điều 1 về mục đích của tổ chức và điều 2 về nguyên tắc hoạt động của ASEAN. Thông thường, lời nói đầu cùng với các điều khoản về mục đích và nguyên tắc của một tổ chức quốc tế mang tính chất hướng dẫn cho toàn bộ hoạt động của tổ chức đó, cho nên, muốn hiểu rõ về vai trò mà ASEAN cho rằng mình đảm nhiệm cần phải phân tích một cách cụ thể các điều khoản này.

Trong điều 1 khoản 1 của Hiến chương ghi nhận mục đích của ASEAN là “gìn giữ và tăng cường hoà bình, an ninh và ổn định, và hơn nữa củng cố các giá trị hướng đến hoà bình trong khu vực”.

Trước hết, cần xác định “khu vực” được nhắc đến trong điều 1 này bao gồm các giới hạn địa lý nào. Trong điều 2 của Hiến chương ASEAN có nhắc đến nguyên tắc “tôn trọng chủ quyền […], toàn vẹn lãnh thổ […] của các quốc gia thành viên”. Như vậy, “khu vực” mà điều 1 nhắc có thể được hiểu là các vùng mà các quốc gia thành viên có được các đặc quyền mà Luật quốc tế cho phép (đó là chủ quyền, quyền chủ quyền và các quyền tài phán). Cụ thể hơn, “khu vực” ở đây bao gồm vùng đất thuộc chủ quyền quốc gia và vùng trời trên phần đất đó, cùng với nội thuỷ, lãnh hải và vùng trời trên hai vùng biển này, ngoài ra còn có vùng biển đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của 10 nước thành viên ASEAN. Có thể thế rằng, khu vực biển Đông nằm hoàn toàn trong giới hạn địa lý được nhắc đến trong Hiến chương ASEAN.

Cụm từ “hoà bình, an ninh, và ổn định” thường được lặp đi lặp lại trong Hiến chương thể hiện mối liên hệ của các từ này với nhau. Có thể lập luận rằng, cụm từ này cũng như những từ này cùng ám chỉ về một trạng thái không có xung đột và chiến tranh. Nhưng nếu diễn giải cụm từ này cùng với lời nói đầu và các điều khoản khác trong Hiến chương, có thể thấy rằng nó mang một ý nghĩa rộng hơn như vậy. Điều 1.8 cho rằng ASEAN cần phải ứng phó với “tất cả các mối đe doạ, tội phạm đa quốc gia hay các thách thức xuyên biên giới”. Ngoài ra, ASEAN cần đảm bảo đây là “khu vực không có vũ khí hạt nhân” và một môi trường an toàn “không chất kích thích”. Mặt khác, mục tiêu của ASEAN còn đề cập đến sự phồn thịnh và ổn định của sự phát triển kinh tế, nâng cao việc bảo vệ môi trường và phát triển bền vững cho các thành viên trong tổ chức. Bên cạnh đó, ASEAN cũng chú trọng về việc bảo vệ sự phát triển của con người, trong đó, lời nói đầu còn nhắc đến các yếu tố như “sự khoẻ mạnh về tinh thần và thể chất, kế sinh nhai và sự thịnh vượng của con người” trong cộng đồng ASEAN. Như vậy, có thể hiểu rằng mục tiêu “an ninh, hoà bình, ổn định” của ASEAN không chỉ dừng lại ở việc đảm bảo không xảy ra xung đột chiến tranh trong khu vực, ASEAN còn hướng tới tất cả các mối đe doạ ở tất cả các lĩnh vực (chính trị, quân sự, kinh tế, môi trường, và các lĩnh vực khác) có thể ảnh hưởng không những đối với các quốc gia mà còn đối với từng cá nhân trong các nước thành viên. Có thể nói đây là một mục tiêu rất tham vọng của tổ chức này. Do đó, trên cơ sở của việc chứng minh rằng các xung đột tại biển Đông, cuộc khủng hoảng tị nạn người Rohingya, hoặc các mâu thuẫn khác trong khu vực đã, đang hoặc có khả năng tác động tiêu cực đến các vấn đề vừa được đề cập ở trên, ASEAN phải có nhiệm vụ giải quyết các xung đột này.

Như vậy có thể khẳng định rằng ASEAN, cùng với tư cách lý quốc tế, có trách nhiệm đối với an ninh và hoà bình khu vực. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là ASEAN có quyền sử dụng tất cả các công cụ pháp lý để thực hiện cam kết của mình. Điều này đã được Toà ICJ nêu ra trong ý kiến tư vấn của mình năm 1949:

“Toà ra quyết định cuối cùng rằng Tổ chức quốc tế này [UN] là một chủ thể [pháp lý] quốc tế. Điều này không tương đồng với việc nói rằng tổ chức này là một quốc gia, chắc chắn là nó không phải, hay nói rằng tư cách pháp lý quốc tế và quyền và nghĩa vụ của nó giống với quốc gia. Tương tự như việc không thể nói rằng nó là một siêu quốc gia, hay bất kỳ cách diễn tả nào có nghĩa như vậy…. Trong khi các quốc gia sở hữu một cách tuyệt đối các quyền và nghĩa vụ được công nhận theo luật quốc tế, quyền và nghĩa vụ của một thực thể như Tổ chức này (Liên Hiệp Quốc) phải phụ thuộc vào mục tiêu và chức năng được ghi nhận rõ ràng hoặc được ngụ ý trong các văn bản thành lập và được phát triển trong các hoạt động của nó” [ 13 , tr.9].

Do vậy, để xem xét khả năng thực hiện trách nhiệm giữ gìn hoà bình và an ninh khu vực của mình cần phải nhìn vào các quyền năng pháp lý của ASEAN hay các công cụ pháp lý mà ASEAN có thể sử dụng. Phần tiếp theo của bài viết sẽ phân tích về vấn đề này.

QUYỀN NĂNG PHÁP LÝ CỦA ASEAN

Có thể hiểu một cách đơn giản rằng quyền năng pháp lý của một tổ chức quốc tế là quyền lực hay quyền hạn để thực hiện được các mục tiêu mà các quốc gia thành lập đã đề ra cho nó. Các hành vi pháp lý này có thể là việc đưa ra các nghị quyết kêu gọi các bên trong một tranh chấp quốc tế kiềm chế, tránh việc sử dụng vũ lực hay đơn giản là quyết định ngân sách cho một cơ quan trong tổ chức thực hiện hoạt động được giao hoặc phức tạp hơn là việc là sử dụng quân đội của mình để thực hiện các chiến dịch gìn giữ hoà bình 25 . Một điều cần lưu ý ở đây là năng lực pháp lý này chỉ phát sinh và chịu sự điều chỉnh của luật pháp quốc tế khi đã khẳng định được tư cách pháp lý của tổ chức quốc tế. Sau khi đã xác định tư cách pháp lý của ASEAN cùng với trách nhiệm giữ gìn an ninh khu vực của tổ chức này, bài viết sẽ căn cứ vào các văn bản pháp lý của ASEAN (trong đó, trọng tâm là Hiến chương ASEAN) để xác định các công cụ ASEAN có thể sử dụng để thực hiện cam kết của mình.

ASEAN có ba quyền năng quan trọng để thực hiện mục tiêu gìn giữ hoà bình an ninh khu vực, bao gồm: (1) ra quyết định, (2) ký kết các hiệp ước quốc gia tế, và (3) giải quyết tranh chấp.

Ra quyết định

Một trong những thẩm quyền quan trọng của một tổ chức quốc tế là việc nó có thể đưa ra các quyết định đối với các vấn đề liên quan đến mục tiêu hoạt động của tổ chức. Các quyết định này có thể mang tính chất bắt buộc chung đối với các quốc gia thành viên hoặc chỉ mang tính chất khuyến nghị. Lấy ví dụ cụ thể từ Liên hiệp quốc, nếu như Đại hội đồng là cơ quan chỉ có thể đưa ra các văn bản mang tính đề xuất 26 , các quyết định của Hội đồng bảo an mang tính ràng buộc về mặt pháp lý đối với tất cả thành viên Liên hiệp quốc 26 .

Đối với ASEAN, cơ quan có thẩm quyền ra quyết định tối cao là Hội nghị thượng đỉnh ASEAN. Điều 7 của Hiến chương ASEAN trao quyền quyết định cho Hội nghị thượng đỉnh đối với các vấn đề quan trọng liên quan đến mục tiêu hoạt động của ASEAN. Ngoài ra, ASEAN có các cơ quan được thành lập với nhiệm vụ thi hành các quyết định của Hội nghị thượng đỉnh ASEAN. Đó là Hội đồng điều phối ASEAN [ 2 , p.8], Các hội đồng cộng đồng ASEAN [ 2 , p.8], và Các hội nghị bộ trưởng chuyên ngành [ 2 , p.9]. Ngoài ra, việc điều phối giám sát việc thi hành các quyết định này được giao cho ban thư ký ASEAN [ 2 , p.10]. Việc phối hợp thực hiện ở cấp độ quốc gia sẽ được Ban thư ký quốc gia ASEAN [ 2 , p.12] thực hiện.

Từ khi thành lập đến nay ASEAN đã trải qua 33 lần Hội nghị thượng đỉnh; kết quả của các Hội nghị này thông thường bao gồm các Tuyên bố (Chairman’s statement, Joint Statement, …) hoặc các văn bản ghi nhớ (Memmorandum of Understanding). Đây là các văn bản mang tính chất định hướng chung cho toàn bộ hoạt động của tổ chức [ 2 , p.4]. Hội nghị thượng đỉnh ASEAN là cơ quan thể hiện cao nhất mức độ tập trung chính trị của cả tổ chức và chịu trách nhiệm cho tất cả hoạt động của các cơ quan bên dưới, tuy nhiên lại thiếu đi tính chất ràng buộc về mặt pháp lý trong các văn bản ban hành.

Ký kết hiệp ước quốc tế

Căn cứ theo Hiến chương, ASEAN là một tổ chức quốc tế được trang bị năng lực tham gia vào các cam kết quốc tế với tư cách chủ thể. Điều 41 khoản 7 của Hiến chương ASEAN khẳng định tổ chức này có thể tham gia ký kết các hiệp định với các nước, hoặc các tổ chức và thể chế tiểu khu vực trong khu vực và quốc tế. Các hiệp ước này bao gồm (1) các hiệp ước ASEAN ký kết với các quốc gia hay các tổ chức quốc tế khác và (2) các hiệp ước của ASEAN ký kết với các quốc gia thành viên 21 . Ngoài ra, Hiến chương ASEAN cũng quy định nhiệm vụ cho từng cơ quan thực hiện toàn bộ quy trình công việc này từ đàm phán đến thi hành hiệp ước của ASEAN.

Về quá trình đàm phán và thông qua hiệp ước quốc tế, ASEAN giao nhiệm vụ cho ba cơ quan chính. Đầu tiên, Các hội nghị bộ trưởng chuyên ngành cùng với Uỷ ban đại diện thường trực ASEAN sẽ đề xuất việc ký kết hiệp ước quốc tế. Tiếp đến Hội nghị Ngoại trưởng (hoặc tự thân hoặc thông qua Uỷ ban đại diện thường trực ASEAN) sẽ quyết định về đề xuất này và chỉ định một hoặc nhiều đại diện tham gia đàm phán [ 2 , p.1]. Trong suốt quá trình đàm phán, các hội nghị bộ trưởng chuyên ngành và Uỷ ban đại diện thường trực ASEAN cần phải được cung cấp thông tin, và Hội nghị ngoại trưởng ASEAN ở bất cứ lúc nào có thể đưa ra những hướng dẫn thêm cho quá trình đàm phán [ 2 , p.2]. Khi có bản dự thảo về hiệp ước này, Hội nghị bộ trưởng chuyên ngành và Uỷ ban đại diện thường trực ASEAN sẽ xem xét và trình lên cho Hội nghị ngoại trưởng ASEAN thông qua bằng cách chỉ định Tổng thư ký ASEAN (hoặc 1 cá nhân đại diện) ký kết và thông qua Hiệp ước này [ 2 , p.2-3].

Về việc thi hành hiệp ước quốc tế đã ký kết, ASEAN giao cho các cơ quan bao gồm Hội đồng điều phối ASEAN [ 2 , p.8], các cơ quan chuyên ngành cấp bộ trưởng của ASEAN [ 2 , p.9], trong đó, Tổng thư ký ASEAN sẽ chịu trách nhiệm điều phối và theo dõi quá trình thực hiện các cam kết quốc tế này của ASEAN và báo cáo lên Hội nghị thượng đỉnh ASEAN hằng năm [ 2 , p.10].

Từ phân tích trên, có thể đưa ra một số nhận xét về năng lực ký kết hiệp ước quốc tế của ASEAN như sau.

Thứ nhất, việc ký kết các hiệp ước quốc tế của ASEAN chịu sự chi phối mạnh mẽ của các thành viên; bên cạnh đó, thư ký ASEAN không đóng vai trò quan trọng trong quy trình tham gia hiệp ước quốc tế của ASEAN, hay thậm chí không đề xuất việc ký kết này với ASEAN. Tất cả mọi quyết định liên quan đến hoạt động này đều được đưa về tham vấn và quyết định bởi ba cơ quan là Uỷ ban các Đại diện thường trực ASEAN, các cơ quan chuyên ngành cấp bộ trưởng của ASEAN và Hội nghị ngoại trưởng ASEAN. Các cơ quan này có sự tham gia đầy đủ các đại diện các quốc gia thành viên và làm việc dựa trên cơ chế đồng thuận. Do đó, có thể nói rằng ASEAN chỉ có thể thực hiện chức năng này nếu có sự đồng ý của tất cả các quốc gia thành viên. Điều này còn dẫn đến một hệ quả đó là khó có thể xem xét trách nhiệm trong các hành vi của ASEAN.

Thứ hai, toàn bộ quy trình tham gia vào hiệp ước quốc tế của ASEAN từ khi đàm phán đến lúc thông qua là một quá trình dài dòng và phức tạp. Việc thi hành các cam kết quốc tế càng là một vấn đề khó khăn khi không có một cơ quan nào của ASEAN có chức năng lập pháp (law-making powers). Tuy Tổng thư ký ASEAN có nhiệm vụ phải báo cáo về việc thi hành các cam kết quốc tế của ASEAN, việc xem xét đánh giá việc thi hành này đều được quyết định bởi Hội nghị thượng đỉnh ASEAN, nơi mà các nguyên thủ quốc gia thành viên chỉ nhóm họp hai lần trong một năm. Do vậy, Zatil Aqilah Metassan, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Brunei, nhận xét rằng thủ tục thi hành các cam kết quốc tế của ASEAN là không thực tế và thậm chí không thể thực hiện được 27 .

Các nhận định trên càng trở nên đúng đắn hơn dựa trên thực tế là các hiệp ước quốc tế được ký kết sau khi có Hiến chương của các nước ASEAN nhiều hơn rất nhiều so với các hiệp ước quốc tế được ký kết bởi ASEAN, như là 1 tổ chức quốc tế. Cụ thể, số lượng các cam kết quốc tế được ký kết bởi các quốc gia thành viên ASEAN chiếm 62% tổng số các hiệp ước quốc tế của ASEAN 28 .

Cơ chế giải quyết tranh chấp

Khác với hai tổ chức quốc tế khu vực là Liên minh châu Âu (EU) và Liên minh châu Phi (AU), ASEAN không thành lập một toà án chuyên để giải quyết các tranh chấp liên quan đến khu vực của mình. Tuy vậy, trong Hiến chương ASEAN và Nghị định thư về cơ chế giải quyết tranh chấp trong hiến chương ASEAN (gọi tắt là Nghị định thư 2017), ASEAN đưa ra các biện pháp giải quyết tranh chấp của mình bao gồm : tham vấn, dàn xếp, trung gian, hoà giải và trọng tài. Mặt khác, ở các mối quan hệ trên các lĩnh vực khác nhau các quốc gia ASEAN có thể có các cơ chế riêng theo từng văn bản [ 2 , p.15]. Ví dụ, các tranh chấp liên quan đến hợp tác kinh tế ASEAN có Nghị định thư về tăng cường giải quyết tranh chấp [ 2 , p.15]. Còn đối với các tranh chấp khác ngoài các tranh chấp liên quan đến việc áp dụng và giải thích các văn bản pháp lý của ASEAN, các quốc gia thành viên phải giải quyết các bất đồng của mình bằng các biện pháp hoà bình đã được nêu ra trong Hiệp ước thân thiện và hợp tác ở Đông Nam Á 1976.

Có thể nhận thấy ASEAN hay các cơ quan ASEAN có vai trò nhất định trong quá trình giải quyết tranh chấp. Vai trò đầu tiên đó là việc điều phối các hoạt động giải quyết tranh chấp. Hầu như tất cả các giai đoạn trong các thủ tục của các biện pháp giải quyết tranh chấp của ASEAN đều phải được thông báo đến Tổng thư ký ASEAN và Tổng thư ký phải có trách nhiệm hỗ trợ về mặt pháp lý, kỹ thuật, và các vấn đề khác có liên quan đến tranh chấp trong suốt quá trình trên [ 19 , p.3]. Ngoài ra, công việc giám sát quá trình thực hiện các cam kết trong hiệp định hoặc quyết định giải quyết tranh chấp cũng được giao phó cho Tổng thư ký ASEAN [ 2 , p.16]. Tiếp đến, việc đề xuất và chỉ định các biện pháp giải quyết tranh chấp được giao cho hai cơ quan quyền lực nhất của ASEAN là Hội đồng điều phối ASEAN và Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN. Bên cạnh đó, Chủ tịch ASEAN và Tổng thư ký ASEAN có thể được yêu cầu làm trung gian, hòa giải trong các tranh chấp của các quốc gia thành viên 29 .

Mặc dù vậy, cho đến hiện nay khi các quốc gia thành viên ASEAN khi có xảy ra tranh chấp đều không sử dụng đến cơ chế của ASEAN. Campuchia và Thái Lan khi có tranh chấp chủ quyền đối với đền Preah Vihear đã sử dụng Toà án quốc tế và hoàn toàn không đề cập đến TAC 1976 trước Toà 30 . Tương tự, khi Malaysia có tranh chấp với Indonesia 31 và Singapore 32 cũng đã đặt niềm tin vào Toà án công lý quốc tế (ICJ) hơn là các cơ chế do ASEAN thành lập. Hay gần đây nhất, Philippines đã sử dụng cơ chế trọng tài trong Công ước luật biển 1982 để giải quyết tranh chấp tại Biển Đông với Trung Quốc [ 2 , p.15], mặc dù các tranh chấp này cũng liên quan đến nhiều quốc gia ASEAN và ASEAN cũng đặc biệt quan tâm đến vấn đề này.

KẾT LUẬN

Các tổ chức quốc tế tại các khu vực có những lợi thế trong việc giữ gìn hoà bình và an ninh của khu vực mình. Cựu Tổng thư ký Liên hiệp quốc Ban Ki-moon đã nhận xét rằng các tổ chức quốc tế khu vực đóng vai trò quan trọng trong việc ngăn chặn và giải quyết hiệu quả các xung đột xảy ra trong khu vực của mình 33 . Một ví dụ thành công điển là Liên minh châu Âu (EU). Vào năm 2012 EU đã được trao giải Nobel hoà bình cho những nỗ lực của mình về việc giữ gìn hoà bình cho lục địa châu Âu, nơi từng có lịch sử đẫm máu về chiến tranh và xung đột 34 .

ASEAN là tổ chức quốc tế lâu đời nhất và cũng là tổ chức quốc tế lớn nhất khu vực Đông Nam Á. Từ khi có Hiến chương, ASEAN đã có tư cách pháp lý rõ ràng và trở thành một chủ thể độc lập trong hệ thống pháp lý quốc tế. Tổ chức này cũng đã được trang bị những quyền năng pháp lý quan trọng để giải quyết các tranh chấp trong khu vực mà mình chịu trách nhiệm. Do đó, ASEAN cần phải thực sự tận dụng những lợi thế của mình để thực hiện nghĩa vụ giữ gìn an ninh của khu vực Đông Nam Á.

Tuy nhiên, từ các phân tích trên có thể thấy rằng ASEAN vẫn chưa sử dụng hiệu quả các quyền năng pháp lý mà mình có được để có thể thực hện trách nhiệm bảo vệ an ninh và hoà bình khu vực. Thật vậy, các văn bản ban hành trong ASEAN không có giá trị pháp lý ràng buộc đối với các thành viên. Số lượng hiệp ước quốc tế được ký kết bởi ASEAN, như một tổ chức quốc tế, không đáng kể so với các hiệp ước được ký kết bởi các thành viên của Hiệp hội. Đặc biệt, chưa có một quốc gia thành viên nào vận dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN để giải quyết các xung đột của mình. Do đó dẫn đến hiện tượng là gần như không thấy được vai trò quan trọng của ASEAN trong các vấn đề liên quan đến an ninh khu vực.

Mặc dù vậy, sau khi đã xác định được rằng gìn giữ hoà bình và an ninh khu vực là một trách nhiệm của tổ chức, ngoài các quyền năng pháp lý mà ASEAN đã nêu, ASEAN cần cân nhắc việc sử dụng các công cụ pháp lý khác để thực hiện trách nhiệm này. Trong đó có cả việc yêu cầu các Toà án quốc tế cho ý kiến tư vấn đề các vấn đề pháp lý của các xung đột khu vực.

Lời cảm ơn

Tác giả bài viết chân thành cảm ơn sự đóng góp của cô Nguyễn Thị Hồng Vân, sinh viên Trần Nguyễn Quỳnh Như và Nguyễn Thị Thanh Trúc, khoa Quan hệ quốc tế, Trường đại học KHXH&NV, TPHCM, vào bài viết.

Bài viết nằm trong công trình nghiên cứu khoa học thuộc đề tài cấp cơ sở của tác giả tại trường Khoa học xã hội và Nhân văn, Tp. Hồ Chí Minh. Mã số đề tài: TC2020-06

Danh mục từ viết tắt

ASEAN (Association of Southeast Asian Nations) Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á

AU (African Union) Liên minh châu Phi

DARIO (Draft Articles on the Responsibility of International Organizations) Dự thảo luật về trách nhiệm của các tổ chức quốc tế

EU (European Union) Liên minh châu Âu

ICJ (International Court of Justice) Toà án công lý quốc tế

IMF(International Monatery) Fund Quỹ tiền tệ quốc tế

ILO (International Labour Organization) Tổ chức lao động quốc tế

ITLOS (International Tribunal for Law of the Sea) Toà án luật biển quốc tế

SCO (Shanghai Cooperation Organization) Tổ chức hợp tác Thượng Hải

TAC (Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia) Hiệp ước thân thiện và hợp tác Đông Nam Á

UN (United Nations) Liên hiệp quốc

UNESCO (United Nations Educational Scientific and Cultural Organizations) Tổ chức giáo dục, khoa học và văn hoá Liên hiệp quốc

WB (World Bank) Ngân hàng thế giới

WEF (World Economic Forum) Diễn đàn kinh tế Thế giới

Tuyên bố xung đột lợi ích

Bản thảo này không có xung đột về lợi ích.

Tuyên bố đóng góp của tác giả

Tác giả thực hiện bài viết bằng các phương pháp nghiên cứu khoa học của ngành luật học (phân tích, giải thích và áp dụng các điều khoản trong các công ước quốc tế), và các phương pháp nghiên cứu cơ bản khác như tổng hợp và phân tích tài liệu, và so sánh các trường hợp điển hình.